日本社保體系建立及養老產業發展對我國的啟示

安邦集團 2019年5月8日 《公共關系辦公室》

摘要

改革開放后,中國伴隨著計劃生育政策的實施,人口結構發生了很大變化,逐漸成為人口老齡化發展速度最快的國家之一。可是老人福利相關的法律體系建設、養老設施、養老產業的滯后發展,將會給中國城市、社會、經濟的可持續發展帶來挑戰。而日本經過近近70年的發展,建立了一套完善的社會保障體系,并通過一系列的養老政策與制度的構建,養老方式由單一專業化向多元普及化的趨勢轉型、推動養老產業向社會化、市場化、產業化發展。對處于新舊動能轉型期的中國而言,如何結合自身國情,盡快探索出適合中國的養老之路,使之成為有利于社會發展,促進經濟成長的又一新興產業,不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求,是實現中國全面建成小康社會的一項緊迫任務。

本文通過對日本社會保障體系的建立及養老產業發展的考察,得到以下啟示:第一國家層面要確立養老服務業既是事業也是產業的戰略理念;第二要構筑國家層面統一的社會保障體系與運營平臺;第三要完善老人福利的相關法律體系建設; 第四要加強養老產業專業人才培養標準體系建設;第五制定養老產業行業標準及進入準則的立法;第六國家、省市縣級政府的責任分擔要細化。

關鍵詞:老齡化;日本社保體系;養老設施;養老產業;中國社保體系;新經濟體

社會保障制度產生于18世紀90年代,至今為止,世界上150多個國家建立了社會保障制度。社會保障制度是現代社會的一項基本制度,其建立以及是否完善已經成為這個國家社會文明進步的重要標志之一。二戰后的日本,隨著經濟的快速發展,經過近70年的改革發展,建立了一套行之有效的社會保障制度,最終形成了有日本特色的社會保障體系。并在此基礎上,日本的養老產業有了完善的發展,成為當今日本社會經濟發展的主要服務產業之一,成為日本社會穩定的重要因素。

雖然中國現在已經是世界第二大經濟體,但是中國正成為人口老齡化發展速度最快的國家之一。據國家統計局的統計2015年中國總人口達到13.75億,而65歲以上的人口達到1.44億,約占總人口的10.5%左右,中國已經開始邁入老齡化社會 ,據聯合國預測2050年中國的老齡人口將達到4.8億左右,幾乎占全球老年人口的25%左右。而中國的社會保障制度經過近幾年的改革發展,雖然取得了一定的進步,可是社會保障水平與經濟發展水平以及老齡人口的快速增長態勢并不匹配。不完善的社會保障不僅不適應市場經濟發展的需要,也將會給中國社會的可持續發展帶來挑戰。中國應該建立什么樣的社會保障制度,日本的發展經驗能為中國社會保障體系的建立與養老產業的發展提供一定的借鑒意義。

一、 日本社會保障體系的建立

1.社會保障理念的提起與深化

日本社會保障理念是第二次世界大戰后,在駐日聯合國軍總司令部(簡稱GHQ)的強力指導下,得到確立,并隨著經濟的快速發展逐漸得到深化。

(1)社會保障理念的確立

二次世界大戰結束后,日本的工農業生產效率非常低,農業只達到戰前的60%,工業生產只有戰前的20%水平左右,民眾過著窮困潦倒的生活,為了解決眾多貧困民眾的生活問題,1945年10月召開了社會保障制度會議,通過了日本第一個社會保障制度《生活困難者緊急生活援助綱要》。由于GHQ認為這個綱要缺少明確的社會保障理念與原則,因此1946年2月根據GHQ的指示,確立了:①對于貧困者,實行無差別、平等的糧食、衣服、住宅、醫療措施,設立全國統一的政府機構;②為了確立了確保該計劃的實施從財政上給予援助,明確了政府的責任;③取消了實施救助費用的總額限制的救助保障三原則  。并于1946年10月實施了《生活保護法》,確立了從生活、醫療、助產、就業、殯葬5個方面實施無差別平等的最低生活保障制度。并且,1946年把保障國民的生存權寫進日本憲法第25條,也就是說國家的社會保障責任越來越受到重視,1949年9月又增加了教育和住房等救助保障條款。

(2)社會保障理念的深化

在實施《生活保護法》的同時,為了保護兒童以及智障者的權益,制定了《兒童福祉法》與《身體障礙者福祉法》。由于這三部福祉法的實施,大多數社會弱勢群體的權益得到了保障。

可是,從1938年開始實施的國民健康保險制度,主要是為保障農村住民而實施的制度,實行的是自由加入的方針,到1955年參加國民健康醫療保險者約占總人口的68.1%,可是仍有3000多萬人口沒有參加醫療保險,這些人口主要以城市里中小企業的勞動者為主 。鑒于此種情況,隨著經濟的快速發展,為了公正平等地保障全體國民的生存權,日本深化了社會保障理念由救濟貧困者向全國民保障轉變。1961年4月開始實施《新國民健康保險法案》,強制性地要求國民都必須參加國民健康保險。1961年4月實施了國民負擔的福祉年金制度,由此日本開始了“國民皆保險、國民皆年金”的社會保障制度。

2.社會保障政策的發展與演化

隨著經濟的發展以及社會環境的變化,日本的社會保障政策在不斷地改革與完善,社會保障制度也逐步得到了完善。

20世紀60,70年代,是日本經濟高速發展的黃金期,日本政府在充足財力和歐洲福利國家思潮的影響下,開始告別“生產第一”的原則,而以重建國民生活為目標,提出了全面可提高社會福利水平,擴大社會保障范圍,充實社會保障內容,提高社會保障標準的社會保障政策。擴大了社會保障預算,不但真正實現了全民養老保險和全民醫療保險適度。1972年、1973年確立了《兒童津貼制度》與《老人醫療制度》,1973年又被日本成為“福利元年”,日本的社會保障制度初具規模 。

可是,1973年第一次石油危機的爆發使日本經濟遭受到了重創,結束了快速經濟增長模式,也使日本依靠經濟成長迅速建立起來的歐洲國家的“高福利”社會保障模式,因財政壓力舉步維艱。日本政府以及學界開始對“歐洲的高福利的福利國家模式”、“優先發展社會保障的防針”和“高度集權的福利行政”等政策進行了反思和批判。向“強調社會福利分權”、“重視發揮家庭和民間資源”、“中福利中負擔”的社會保障道路轉型,開始積極構建日本型社會保障制度 。并通過了《雇用保險法》、《老人保健法》與修訂后的《國民健康保險法》、《厚生年金法》等法律制度,進一步調整了國家、地方政府和個人在社會保障事務上的權利義務,減少財政負擔 。

20世紀90年代,隨著日本經濟泡沫的破裂,社會保障制度所面臨的壓力和危機與日俱增,再加上少子化、老齡化趨勢的加劇,使得日本社會的人口結構和家庭結構發生了重大變化,社會保障給付的需求激增,為了應對挑戰,日本政府加大了對社會保障制度體系的改革力度。提出了“全民社保,全民支持”的新理念,重新探討給付與負擔水平。提出了政府、企業和民眾共同參與,建立一個可持續的社會保障制度體系。改革的總體方向是:努力抑制社會保障財政支出的過度膨脹,減少中央財政赤字。在考慮國民承受能力的前提下,逐步提高保險金繳納率,引進“受益者負擔”的原則,實行費用征收多元化。倡導社會保障事業的社會化,重視各社會團體和家庭在社會保障中的作用 。

3.社會保障體系的構成

經過不斷的改革與發展,日本社會保障制度已經形成了一個種類繁多,結構復雜的綜合體系。從內容上來看,已經形成了現在的社會保險、社會救濟、社會福利、公共衛生醫療、老人保健、軍人優撫、戰爭受害者救援的7大領域的社會保障制度,以及包括住房、雇用等相關政策在內完善的保障體系 (表1)。從具體政策上,日本社會保障政策主要利用了保險原理,以醫療保險、養老保險、失業保險等作為制度主體來實現政府對社會各階層群體的福利保障。

表1:日本社會保障體系




障 社



險 a. 醫療保險:包括職業型醫療保險與地域型醫療保險

b. 養老保險:包括國民年金、厚生年金等

c. 失業保險:一般的失業保險與船員失業保險

d. 災害保險:一般的災害保險、船員災害保險、國家公務員災害保險等

e. 介護(護理)保險

社會救濟 對貧困家庭和個人的經濟扶助

社會福利 殘疾人、老人、兒童、母子單親家庭相關的福利

公共衛生、醫療 結核病、精神病、毒品、傳染病、下水道、垃圾處理

老人保健 老人醫療等

軍人優撫 給與軍人的補助待遇

戰爭受害者救援 給與因戰爭受到損害的補助金

相關

制度 住房政策 公營住房的建設

雇傭政策 面向失業人員的雇傭政策

資料來源:日本國厚生勞動省, 安邦智庫(ANBOUND)整理。

(1) 醫療保險制度

醫療保險制度是日本最早設立的保險制度,主要有健康保險、國民健康保險、老人保健制度和幾個共濟組合所設置的醫療保險制度所構成。

健康保險的保險對象是各個事業單位的在職員工,在他們及其撫養人員傷病、分娩、死亡的時候支付保險金。保險金的給付按照收入來確定,個人繳納的保險費與其收入成正比。保險經費來源于國家、單位、被保險人三方,其中單位和個人各繳納工資的4.2%,其余不足部分由國家進行補助。

國民健康保險的保險對象是從事農業、個體經營者、小企業雇員、無業人員。其保險人是市、町、村各級政府和企業建立的國民健康保險組合。保險費的交付是以征稅的形式來實現的,根據每個家庭的收入、資產和被保險的人數來決定繳納保費的金額,低收入家庭給與適當減免,并且政府負擔保險費用的一部分或全部的管理費用。工薪族的醫療費負擔額度由原來的20%提高到30%;3歲以下的兒童醫療費負擔額度統一為20% 。

老人保健的保險對象經過改革,醫療費負擔額度在10%的老年人由70歲以上提高到75歲以上,高收入老年人負擔額度提高到20%;而2006年的改革,進一步提高了老年人醫療費負擔比例,規定從2008年4月起所有70-74歲的老年人負擔都由10%提高到 20%。其保險費用由中央政府負擔70%,地方政府承擔30% 。

共濟組合制度的保險對象是國家公務員、地方公務員、教師及其家屬,并且加入的是國家公務員共濟組合、地方公務員共濟組合、私立學校教職員工共濟組合等不同的組合團體。保險的內容即為保險人提供醫療、意外災難的救助服務。保險費的繳納是由各組合成員的年齡構成、平均收入和贍養人口的數量來決定的,其整個支付制度的原則是收支平衡。

(2) 養老保險制度

日本的養老保險制度又稱為年金制度,由國家建立并運行,目的是向那些因老年、殘疾、死亡而失去收入保障的體力勞動者支付年金,以保障受保人或受保人的家屬的生活。主要由國民年金、厚生年金和其它共濟年金三部分構成,年金保險作為一項公共福利事業具有強制性,所有企業和團體都必須參加保險。

國民年金制度是向全體國民支付共同基礎年金的全國一體化制度。這個制度的保險人是政府,保險對象為20歲以上60歲以下的擁有日本居住權的所有人,60歲以上不滿65歲的在日本國內沒有固定住所的或享受其它老人退休年金的老人,也可申請為該制度的被保險人 。

厚生年金中的“厚生”在日語中是提高生活水平、增進健康的意思。這個制度的保險人是日本政府和厚生年金基金,保險對象是65歲以下的企業在職職工,厚生年金的保險金由企業和員工分別承擔50% 。該項制度設立的目的是穩定在職職工及其家屬的生活,在他們退休、年老、殘疾、死亡時給與一定的保障。

各種年金包括企業年金、共濟年金、福利年金。企業年金是公共年金制度的很好補充,滿足了老年人的多樣化需求。共濟年金的保險對象是各共濟組合的成員。福利年金的保險對象是70歲以上的由各種原因沒有或者享受很少的年金的老人,其保險金的來源是稅金。

(3) 失業保險制度

二戰后,為了應對高失業率壓力,維護失業者的基本生活水平,日本政府于1947年2月頒布了失業保險制度。失業保險的保險對象一般以企事業單位的勞動者為對象,以企事業為單位加入。除農林水產業中五人以下的個體經營企業為任意加入單位外,其余的所有行業、所有企事業單位勞動者均為強制加入對象。就業保險金支付主要包括基本津貼、學習技能津貼、寄宿津貼、傷病津貼等。保險所需費用由政府、企業、被保險人共同承擔。保險費用由企業和被保險人各負擔50%,為了適應經濟發展和失業結構的變化,1974年12月,國會通過了《雇用保險法》替代原有的《失業保險法》,日本政府更加重視預防失業、加強就業培訓。日本已經建立了主動型雇用保險制度以預防失業,促進社會再就業。

(4) 兒童津貼制度

日本的兒童津貼創建于1972年,實行的是企業責任和援助相結合的雙重保障制度。根據1991年修訂的《兒童津貼法》規定,保險對象是日本低收入家庭的兒童,在職職工的保險費用由企業、國家、地方政府三方共同來承擔,而為公務員家庭設立的兒童特別津貼的保險費用由中央政府或地方政府來承擔。

4.日本社會保障政策的影響評價

社會保障思想源于人類趨利避害的本能,社會保障制度的誕生則是人類文明的標志,社會保障制度也被學者稱之為經濟社會發展的“穩定器”、“安全網”。日本作為后起之秀,現代社會保障制度建立起步雖晚,但是其發展速度和成就是引人矚目的,這一制度為日本社會平穩發展提供了重要保障。

首先,日本社會保障制度緩和了社會矛盾。社會保障體系的建立為整個日本社會提供了一個穩定的社會環境。日本的失業率、犯罪率、勞資沖突等都低于歐美國家。同時,日本通過社會保障制度實現社會資源的再分配,調節了分配過程中由于收入差距的原因而享受社會福利的公平性,形成了穩定的利益協調機制,緩解了不同利益團體的矛盾 。因此,日本是現在世界上貧富差距相對較小的國家之一,也是社會環境和秩序最穩定的國家之一。

其次,保障了國民生活水平。日本社會保障制度提出之初就是要達到“救貧”、“防貧”的目的。但隨著經濟的發展,日本不斷通過社會保障政策的改革,社會保險、國家扶助、社會福利、公共衛生醫療、老年保健等制度也不斷得到了完善,很好地滿足了國民物質生活和精神生活的需求 。正是確立了“全民年金、全民保險”理念,才讓國民的養老、看病沒有了后顧之憂,解決了百姓再日常生活當中的煩惱。

再者,有效地調節了社會再分配,維護了社會的公平。市場經濟發展過程中,由于競爭因素存在,為了爭取效率必然會造成社會財富在初次分配過程中向少數人積聚。但是過度的貧富差距無論是從經濟的良性發展還是社會的穩定發展來看都是無益的。日本正是通過社會保障的手段彌補市場經濟發展的不足,進行社會資源再次分配,盡量增強社會的公平性,讓民眾可以普遍地享受到社會經濟發展的成果,獲得社會歸屬感。

總之,日本社會保障體系的建立,從整體上來說實現了對經濟社會的“調節”和“保障”。調節了社會公平與效率的關系、不同利益團體的沖突和矛盾、國民收入分配與再分配,保障了經濟社會穩定發展和國民生活,實現國民“人人有所保、人人有所醫”的國家社會保障理念。

二、日本養老產業的發展

1.養老理念的確立

《生活保護法》、《兒童福祉法》與《身體障礙者福祉法》三部福祉法的實施,大多數社會弱勢群體的權益得到了保障,在此情況下,GHQ認為有必要制定一部保護社會福祉事業發展的相關法律 。根據GHQ的提案,1951年6月日本政府頒布了《社會福祉事業法》,明確闡述了有關社會福祉事業的發展框架、國家的職責、民間團體的自立性、專門人才的培養等理念 。

日本伴隨著全方位的社會保障制度體系的建立,以及專家學者對未來人口老齡化發展趨勢的研究預測,提出了單純依靠家庭或國家養老的模式已經不能滿足日益增長的老年人需求的觀點。因此,通過立法確立了“養老不但是家庭責任,也是國家、社會的共同責任”的戰略性養老理念。養老理念的確立推動了了養老產業的發展,隨著經濟社會環境的變化,養老政策在不斷地完善,日本的養老產業也得到了的發展壯大。

2.養老政策與養老產業的發展

(1)《社會福利事業法》及《老年福利法》

20世紀50年代在GHQ的指導下,日本初步確立了養老政策,為了保障養老事業的發展,頒布了《社會福利事業法》,為利于老年人的福利設施即養老院的發展提供了法律保障。而此后隨著養老是國家、社會責任的政策轉變,頒布了《老年福利法》。從法律層面上進一步擴展了養老設施的類型,創設了以照護服務為主的老人護理之家,特別護理中心和老人休養中心等設施。

(2)社會福利設施緊急建設5年計劃

進入80年代,日本開始步入老齡化社會,為了應對老齡人口的增加,政府開始改革養老政策,制定了“社會福利設施緊急建設5年計劃”。鼓勵居家養老,同時為了解決低收入階層的養老問題,建設了大量以低消費養老院為主的政府性養老設施。并且在這個階段興建了許多以日常生活照料為主的老年人福利中心、短期收容中心和日間護理中心等養老設施。并且實施了醫護養老政策,頒布了《老年人保健法》,各大醫療團體開始參入到養老行業,醫養結合的老年保健設施逐漸興起。

(3)“黃金計劃”

而進入90年代后,由于經濟的衰退以及高齡少子化的雙重壓力,政府進一步推出了旨在滿足老年人長期照護需求的“高齡保健福利推進10年戰略政策(即黃金計劃)”的養老政策。鼓勵民間資本參與特別養護老人之家等養老機構的建設,諸如老年人關懷中心、老年人生活福利中心、社區老人中心、老人醫院、療養型醫療中心等。推動了養老設施與醫療保薦機構的有機融合,以及社區老年人福利設施的廣泛發展。

(4)“黃金計劃21”

隨著老齡化的快速發展,面對養老設施嚴重不足的問題,1999年又推出了“黃金計劃21”的養老計劃。推出了重點為患認知癥老年人提供支援服務,鼓勵民間資本參與這類養老服務設施的建設,進一步深化了疾病控制事業與社區生活支援服務的發展,鼓勵企業參與養老產品的研發等養老政策。因此,這個時期不但養老產業得到了發展,也更帶動了更多的企業的轉型。如,一部分房地產開發企業開始布局養老產業,還有一些中小企業開始涉足養老產品的開發,同時以老年人為服務對象的觀光業等都有所發展。

(5)《護理保險法》

進入21世紀后由于少子化、老齡化的加劇,特別是面對介護養老設施不足的問題,政府實施了放寬社會組織、民間資本參與療養型護理機構的限制,對養老設施實行法人制的養老政策,頒布了《護理保險法》。更重要的是如表2所示,對養老設施的建設給與各種優惠政策,實行了財政補貼制度,但根據設置主體以及養老設施的類別不同,給與的財政補貼也有差異。總的來看,實行的是國家、地方財政補貼一大部分,設施主體法人負擔一小部分的原則(表3),這就很好地推動民間及社會團體積極參與到各種養老事業的發展。并且在法人稅、營業稅等諸方面實施優惠政策 。并且老年人也可以直接與服務提供方簽訂合同,根據自身的健康狀況以及經濟條件自主選擇相應的服務。

綜上所述,日本以完善的社會保障體系為依托,以及向社會化、市場化、產業化轉型,形成了看護型養老、住宅型養老、健康型養老的三種養老模式。日本的老年保障制度,最明顯特征是普及化及高標準化:一是在保障范圍上,日本有關老年一系列的養老政策與制度構建,養老方式由單一專業化向多元普及化的趨勢發展、推動養老產保障的法規涵蓋的內容不斷擴展,保障全面。二是在保障方式上,日本法律具有強制性。三是在責任承擔上,注重保障老年人的權利,在憲法中明確政府要承擔的直接責任。這具體表現為兩個方面:①是老年人保障由國家統一管理,國家設立專門的行政機構管理老年人事業。是②國家以法律的形式進行管理,在法律中明確規定老年人相關保障的享受條件和支付標準。

表2:財政補貼的設施類別、設置主體及分擔額度

設施類別 設置主體 建設費用的分擔額度

國家 都道

府縣 設置主體

日間托老院 市町村、社會福祉法人 2/3 1/6 1/6

短期托管養老院 市町村、社會福祉法人 2/3 1/6 1/6

一般養護養老院 市町村、社會福祉法人 7/12 1/4 1/6

特別養護養老院 市町村、社會福祉法人 7/12 1/4 1/6

廉價養老院 市町村、社會福祉法人 2/3 1/6 1/6

居家護理支援中心 市町村、社會福祉法人 2/3 1/6 1/6

認知癥高齡者綜合性養護中心 市町村、社會福祉法人 2/3 1/6 1/6

居家復合型養老服務設施 市町村、社會福祉法人 1/2 1/4 1/4

生活支援設施 市町村、社會福祉法人 1/2 1/4 1/4

小規模多功能型居家護理支援中心 市町村、社會福祉法人 2/3 1/6 1/6

護理預防設施 市町村、社會福祉法人 1/2 1/4 1/4

地域包括支援センター 市町村、社會福祉法人 2/3 1/6 1/6

介護老人保健設施 市町村、社會福祉法人、醫療法人、厚生労働大臣認可者 1/2 ― 1/2

認知癥高齡者綜合性養護中心 醫療法人 1/2 ― 1/2

生活支援ハウス 醫療法人、厚生労働大臣認可者 1/2 ― 1/2

訪問型看護設施 市町村、社會福祉法人、醫療法人 1/2 ― 1/2

資料來源:日本國立社會保障·人口問題研究所《社會保障統計年報(2015)》,

安邦智庫(ANBOUND)整理。


表3:護理保險制度的費用分擔構成

保險費收入(50%) 公費負擔(50%) 原則上利用者負擔(10%)

第1號被保險者保險費的18% 第2號被保險者保險費的32% 中央財政25% 都道府縣

12.5% 市町村

12.5%

資料來源:日本國《社會保障年鑒-2004》,   安邦智庫(ANBOUND)整理。


以完善的社會保障制度做保障,日本的養老產業在養老設施配置、人才培養、養老產品研發等方面得到了系統性發展。已經把養老做成了一項能帶動經濟發展、增加就業、促進技術創新的“銀發產業”來發展,涵蓋老年住宅、老年金融、家政服務、福利器械用品、文化生活服務,老年生活用品等各個方面,以滿足老年人生活多樣化、更高層次的需求,是當今日本促進城市發展的主要產業之一。到2016年為止日本建立的養老設施共有5004家,其中養護養老設施923家、輕費養老設施2151家、老人福祉中心1930家。向社會提供的就業崗位由2000年的55萬人增長到2015年的約170萬人,預計到2025年各種養老服務設施需要大約230多萬名護理服務人員 。同時也成為帶動城市服務產業發展的一只重要力量,并且社會保障服務開始向包括中國在內的世界許多國家輸出。

三、對中國的啟示

1. 社保體系

中國的社會保障制度自創建以來,隨著國民經濟以及城市化的快速發展,經過60多年不斷的調整與補充,有了很大的發展,目前已形成了包括:社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫在內的五大系列社會保障制度。但與日本相比,國家層面統一的社會保障體系以及具體制度等方面還不夠完善。現在,中國正處于社會保障制度改革發展的重要時期,我們的社會保障制度如何改革,如何更好地保障國民基本生活保障需求,如何最大化地實現其效率和公平性,日本社會保障制度的發展經驗對我國有著重要的借鑒意義。

(1) 經濟發展是社會保障制度發展的基礎力量

正如宮島洋所指出的,一個國家的社會保障制度是由經濟來支持的,以經濟實力作為基礎。因此一般來說,各國的社會保障發展水平和本國的經濟發展水平是相互制約的。社會保障水平不足,使競爭中處于劣勢的群體缺乏最基本的生活保障,往往造成社會不穩定,影響經濟發展。而保障水平過高又會加重業者的負擔,削弱經濟發展的動力。我國目前正處于經濟轉型發展階段,必須保持較高的積理水平,這樣的基本國策決定了我國的社會保障水平不可能很高,只能保證最基本的生活需要。所以,要推進社會保障的發展首先就要堅持以經濟建設為中心,促進經濟健康、協調、可持續發展,是實現社會保障制度改革的基礎保障。

(2) 加強法制建設在社會保障制度發展中的保障作用

日本社會制度建設之初就非常重視法制的建設,法律法規的健全性和規范性在很大程度上保障了日本社會保障制度的健全及有效實施。我國的社會保障的法制建設也取得了很大進步,2010年10月通過了《社會保險法》,2011年7月開始實施。《社會保險法》的頒布實施,使我國社會保險制度發展全面進入法制化軌道。但是我國社會保障的法制化建設還任重而道遠。主要是因為我國的社會保障建設與其比較具有嚴重的滯后性,相關的法律法規不健全,更多的是依靠行手段在執行,有很大的隨意性。我們要學習日本在社會保障立法上的成功經驗,必須重視社會保障立法工作,建設全國統一的社會保障法律體系。不僅要建立一個概括性的社會保險法,還應在社會保障制度的各個方面單獨立法,并不斷發展和完善,使我國的社會保障制度的實施盡早做到有法可依,有法可循。

(3) 突出傳統元素在社會保障制度發展中的作用

日本是個十分重視學習外來文化的國家,包括社會保障制度建設,但是日本并沒有在學習過程中丟棄本國的傳統,而是建立了日本特色的現代社會保障制度。我們應該學習日本重視傳統元素在建設中的重要作用,建設具有我國特色的社會保障制度。我國的傳統是以家庭為核心與重點,輔之以鄰里互助與親友想幫,是社會保障制度建設過程中不可或缺的力量。我國是一個發展中國家,國家的財力有限,國家不可能對社會保障制度完全包攬,就更加需要國家、集體、社會、個人共同努力,發展民間互助的傳統力量。總之,我國在現代社會保障制度建設中應重視傳統保障元素,將其與現代社會保障合理地、有機地融合起來,并努力實現創新,讓其為我國的可持續發展保駕護航。

(4) 做好應對老齡化的預防工作

我國已經是一個老齡化的國家,未來我國是老齡化發展最快的國家之一。老齡化對社會保障制度,特別是對醫療保險與養老保險制度將會產生更大的需求和壓力。因此,對人口老齡化問題必須給與高度重視,采取一系列行之有效的措施來應對挑戰。而日本為了應對老齡化的發展,建立了多層次的養老保險體系很好地滿足了不同階層,不同經濟狀況的參保人的養老需求,減輕了國家的財政支出負擔。因此,我們應積極應對老齡化問題,一方面學習日本建立多層次的社會保障體系,還要建立護理保險制度。另一方面我們應該重點關注弱勢群體,處理好他們的社會保障問題,努力促成社會保障全覆蓋。

(5) 突出政府在社會保障制度發展中的主導性力量

現代社會保障制度的建立是以政府作為責任主體,通過一定的制度安排和作用機制,以國民收入再分配的方式為本國社會成員再特殊情況下提供基本生活醫療安全保障的行為、機制和制度的總稱。日本建立的是偏重于國家責任的社會保障制度。政府在社會保障的建立、運資金籌備等中都發揮著主導作用,這也是日本在二戰后迅速建立完善的社會保障制度的重要因素。我國的社會保障制度建設過程中基于基本國情,政府也必須發揮主導作用,這一主導型不僅在制度建設中,更要在資金籌備中,建立一個國家統籌的管理運營平臺。減少機構重迭、管理效率低等問題。

(6) 逐步建立一個全面覆蓋、突出重點、統一的社會保障體系

日本經過多年的發展改革已經建立了一個覆蓋全國各個階層的醫療、養老保險等社會保障體系。日本的保障理念經歷了從以特定“勞動者”為中心到“全民保障”的轉型的過程。正是這社會保障理念的轉變,為日本經濟社會發展迎來穩定的大環境,為日本社會的公平性奠定了基礎。我國近幾年的社會保障制度取得了重大發展,其覆蓋面已經開始從國有企事業單位職工,逐漸延伸到城鎮其它經濟成分的職工,從城鎮擴大到了農村,但是我國社會保障總體上城鄉之間、不同區域間的差異過大。即使同市區內不同單位享有的醫療保障資源也有局限性。還種社會福利資源分配不均的不公平性、不合理的狀況,不僅剝奪了大多數勞動者應該享有的基本權利,而且對市場經濟體制的發展,勞動力的流動和社會安定會帶來隱患。已經影響我國經濟發展、是許多人對未來生活充滿了危機感。我國的城市化在加快,勞動力的流動性越來越大,而社會保障分塊管理,地區差異嚴重影響人們的參保積極性。因此我國應盡快實現社會保障統一化,實現社會保障在不同地區的自由流轉。

2. 養老產業

隨著經濟的發展,中國的養老產業雖有了一定的發展與進步,但據《中國老年人供養體系匯編-(2015)》的統計 ,全國有98.1%的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰籍的服務,只有1.9%的老年人由社會福利機構和社區組織照料養老。目前,大約有1400萬老年人有進入福利機構養老的需求,而全國各類養老設施提供的床位只有730.2萬張萬張,其中社區留宿和日間照料床位322.9萬張,每百名老人僅擁有養老床位3.16張 。養老設施需求呈現嚴重短缺狀態,按照目前的節奏,根本無法迎接快速老齡化的挑戰。

如何結合自身國情,盡快探索出適合中國的養老之路,使之成為有利于社會發展,促進經濟成長的又一新興產業之一,不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求,是全面建成小康社會的一項緊迫任務。通過對日本社會保障體系的建立及養老產業發展的考察,可以從中得到以下啟示。

(1)  確立養老服務業既是事業也是產業的戰略理念

日本養老設施發展迅速的一個重要原因,就是經濟轉型時期,國家通過立法把養老當作一項產業來發展,來推動產業的轉型升級。我國雖然非常注重養老事業的發展,也制定了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》,但國家并沒有把養老事業當作一項產業來發展與規劃,也就導致我國養老產業的發展與老齡化進程脫節。我國正處于新舊動能轉換的世紀階段,如何挖掘新動能、培育新經濟體推動中國經濟轉型升級,已經成為全國上下的普遍共識。而我國的養老產業就是新經濟體,是推動經濟發展的新動能,需從國家層面確立養老產業發展的戰略理念,這是推動中國養老產業發展的重要因素。全國老齡工作委員會辦公室副主任鮑學全指出,中國老年產業的規模到2020和2030年分別達到8萬億和22萬億,分別拉動GDP 6%和8%的增長 。因此,加快養老產業的發展,特別是房地產企業等利用先天優勢加快布局養老產業,不僅可以促進產業轉型,也有利于解決中國的快速老齡化問題,也能推動城市服務業的發展,提高城市的服務水平,還能促進就業,更重要的是能推動老年產品的研發和消費,從而帶動城市經濟的可持續發展。

(2)構筑國家層面統一的社會保障體系與運營平臺

近年,我國雖然建立了城鎮職工基本養老保險制度、城鄉居民基本養老保險制度等社會保障制度,但是關于嬰幼兒、兒童的醫療保險制度、以及貧困家庭的生育、醫療、教育等諸方面的保障制度并不完善,與日本存在著巨大的差距,還沒有建成國民從嬰幼兒出生到老的全方位的多層次的社會保障體系。實現十九大提出的“全面實施全民參保計劃,完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度;盡快實現養老保險全國統籌;完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度”。就需要構筑國家層面統一的社會保障體系與社會保障運營平臺建設,這是保障養老產業發展的基本條件。

(3)完善老人福利的相關法律體系建設

養老事業與養老產業的發展必須要有詳細的法律規范作保障。日本養老事業與養老產業取得另人矚目的成就,靠的是立法先行,在立法保障下,實施改革,并在實踐中不斷地修改和完善已有的法律法規。中國可以借鑒日本有關老年福祉的法律法規,完善養老事業與養老產業相關法律的建設。我國目前有關老年人保障的法律較單一缺乏系統性。今后,應加快老年社會保障的法制化進程,如《養老保險法》、《老年人福利事業法》、《老年人保健法》、《護理保險法》、《老年人就業保障條例》等法律的立法。老年人法律體系建設的核心是要滿足老年人的需要,提高老年人的生活質量以及保障老年人的權利。老年法律保障制度不應被看作是靜止的制度,而應該是動態的、隨著社會變化不斷完善的體系。完善的老年法律體系建設是保障養老產業良好發展、保障老人福利的基礎。

(4)加強養老產業專業人才培養標準體系建設

養老產業的興旺發展,需要專業人才做保障。日本養老產業的專業服務人員需要經過專業知識學習和國家統一的考試,合格后才能持證上崗。擁有強大的專業化人才服務隊伍,才保障了老年人在養老設施里享受晚年生活,養老產業的蓬勃發展。而我國現有的養老設施的服務人員很少有受過培訓的,導致服務質量也相對差。出現這種狀況的原因是由于國家沒有重視養老產業的發展,在養老服務人才培養方面缺少專業的教育設施。因此,今后要發展養老產業,首先要解決專業人才培養服務標準體系、教育設施的建設以及高標準的專業化人才隊伍的培養。這是保證中國養老產業快速發展的前提條件之一,只有培育足夠的專業人才才能為老年人提供優質的服務,滿足老年人生活多樣性的需求。

(5)國家養老產業行業標準及進入準則的立法

在日本,無論在東京這樣的大城市,還是在10萬人口左右這樣的小城市,同類養老設施的建設標準都是統一的,不會因為城市小、人口少或財政收入低而降低標準,單可以提高標準。設施建設標準,不僅包括房間的面積、人數、設備、洗浴間的面積、配套餐飲標準等,還包括樓內走廊的寬度、電梯的容積、職員人數、醫療保障配置、防火設施、專業車輛等。還制定了社會民間團體以及個人法人進入養老行業的經濟門檻。而我國的養老設施建設既沒有一個統一的國家標準,即使各個省市也沒有一個像樣的建設標準。這樣即會給老人的日常生活帶來各種不便,也給服務人員帶來工作上的不便。并且我國在民間團體以及個人在進入養老行業的時候,沒有設立進入門檻與標準,就會給養老設施不但帶來經營與安全隱患,也給與老年人的生活質量保障帶來安心隱患。因此,制定養老行業標準以及確定進入門檻,是中國推動養老產業發展的必備條件。

(6)國家、省市縣級政府的責任分擔應細化

日本的養老產業得到系統性發展的重要原因之一,是國家與地方的責任分擔清晰,并給與養老設施設置主體一定的財政補貼。在增進老人福祉的職責與義務部分的第四條中明確指出“國家及地方政府有增進老人福祉的責任與義務”。并要求“國家及地方政府在制定與老人福祉相關的政策時必須要通過政策反映出第二條規定的基本理念”。這就明確地闡明了老人福祉的責任在國家及地方政府。而我國對于老人福利的責任,責任分擔不夠明晰。雖然也對養老設施的設置采取鼓勵措施,但國家層面既沒有給與財政方面的補貼、或者說很少,也沒有制定統一的養老設施的建設標準。十九大后各省市在發展養老產業方面采取了積極政策,如江西、廣西等都在制定政策開放養老產業的發展,可是各省市采取的財政補助標準非常低,省市縣政府的責任分擔并不明確,很難推動養老設施的快速發展。

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